冈本隆司，日本早稻田大学教授，主要研究方向为东亚国际关系史。

         摘    要   两淮地区于明末清初建立“纲法”以征收盐课，将食盐的贩运与盐税的缴纳限制于特许盐商手中。然而，19世纪以降，“纲法”开始难以有效运作。19世纪30至60年代，两淮推行盐法改革，以“票法”取代“纲法”。自此以后，顾炎武在17世纪初所倡导的“就场征税”成为理想的盐法改革原则，陶澍、魏源与曾国藩等人推行的“票法”亦被视为此类改革之一。20世纪初，庚子赔款令清朝财政困穷，公众舆论倡导构建民族国家，将英属印度的食盐专卖制度视为“就场征税”并主张加以借鉴。辛亥革命后，民国政府效仿印度盐法，聘请曾任印度殖民官员的丁恩推行盐政改革，其改革思想与实践基于现代西方文明之经验。仅用“垄断”或“自由”等西方概念来解释中国的经济秩序，就会落入西方中心论、近代化史观的陷阱。作为研究中国历史的学者，应尝试从结构层面解析中国的制度原理。

          关键词  就场征税  印度盐法  纲法  票法  丁恩

本文将考察清代与民国初期的盐政制度，重点分析这一时期反复倡导和实施的盐政改革，并探讨其于世界史中的特征与意义。本文所研究的对象为两淮地区推行的“票法”改革以及其中倡导的“就场征税”概念之演变。20世纪以降，此“就场征税”制度与英属印度的盐税制度相结合，最终促成盐务稽核所这一近代盐政制度的建立，在中国盐政史上具有重要意义。因主导上述改革的外国顾问丁恩（Sir Richard M. Dane）主要基于西方文明之经验设计制度，故其在华言行可作为探究西方文明与中国盐政联系之线索。

目前，关于清代与民国时期之盐政及其改革，已有相当多的研究成果，但鲜有研究系统阐明“票法”“就场征税”等概念内涵的演变，以及上述改革思想与制度实践运行之间的差异。此外，现有研究缺乏一种综合东西文明的比较视野，尚未将以上概念与印度盐法进行比较研究，进而探究东西文明在税收层面之差异。本文通过梳理“就场征税”概念之流变，分析丁恩的盐政改革实践，旨在回应上述问题意识，以期为学界理解东西文明税收制度之差异提供启示。

一 “就场征税”与纲法、票法

（一）顾炎武与刘晏的“就场征税”思想

“就场征税”，是中国古代盐政相关术语，又称“就场收税”“就场征课”“就场定税”“就场定额”。这一概念在18世纪后有关清朝盐政的史料记载中频繁出现，且常伴随着“一税之后，不问所之”“一税之后，任其所之”等短句。其含义为，政府在盐场、盐产地征税一次后，在盐的流通过程中不另外加税。

“就场征税”这一概念，与明末时期17世纪初在两淮盐地设立的“纲法”有关。众所周知，16世纪以降，西方世界经济体系成立，白银流入，冲击中国的币制以及经济，并影响至盐政，纲法即是其结果之一。纲法规定由部分纳税多的大商人操办官盐买卖，所以不可避免地产生私盐、私枭，使得盐政愈发复杂，逐渐显露弊端。顾炎武对此趋势感到担忧，遂援引李雯所论，对盐政提出“就场征税”，“一税之后，不问所之”等改革方案。当然，这一方案亦可视作其推行政治改革的一环。

中国历代盐政之祖，首推唐之刘晏。因其盐政制度设计巧妙，后代多加以沿用。而顾炎武正是假托刘晏之典故，以夸示李雯与其推崇的“就场征税”之法，为改革赋予合法性，其有言：

松江李雯论：“盐之产于场，犹五谷之生于地，宜就场定额，一税之后，不问其所之，则国与民两利。”又曰：“天下皆私盐，则天下皆官盐也。”此论凿凿可行。…〔刘〕晏以为盐吏多则州县扰，故但于出盐之乡置盐官，收盐户所煮之盐，转鬻于商人，任其所之。

经过顾炎武这位一代硕学的认证后，每当盐政出现弊端时，时人往往反复援引“就场征税”与“唐之刘晏”的典故，寻求改革之方。即便如此，至18世纪为止，因两淮地区的纲法行之有效，罕见有时人主张改革现有制度，推行“就场征税”。

清乾嘉时期，人口增长、吏治腐败、银贵钱贱等社会问题逐渐浮现。因成本逐渐提高以及浮费越发严重，两淮的官盐价格愈发腾贵，买卖陷入低迷，对政府税收产生重大影响。为去除弊害，提高利益，清朝士人开始提倡“就场征税”。

（二）陶澍与魏源对纲法与盐政改革的论述

1830年代，两淮盐政弊端凸显，士人纷纷提出改革意见。最先提出的具体方案便是“就场征税”。经两淮地方当局反复争夺，最终决定推行陶澍的改革方案：于淮南依照“减价敌私”，沿用纲法；于淮北则改革纲法，实施“票法”。以上过程，笔者与诸多学者在先行研究中有所论述。然而，当时的史实却与后人的记载论述存在乖离。例如，陶澍曾有言：

且此数说者，皆本于唐臣刘晏“听其所之”之一语。…其实刘晏榷盐，即今商运之法，…且晏当日系总天下之盐而榷之，故能“听其所之”。今则某省食某处之盐，各有口岸，…倘因此遂改天下之盐法，尽归于场灶，则纷更愈甚，关系愈大。…上年冬间，臣与尚书王鼎等，通盘筹酌，业将“课归场灶”及“就场收税”种种窒碍之处，详细声明，会同具奏。

可见，陶澍本人认为自己推行的改革并非继承刘晏，也非“就场征税”。然而，随着淮北的票法取得巨大成果，曾在陶澍晚年担任其幕僚的魏源遂主张将票法沿用至淮南，以一扫弊害。其在著作《筹鹺篇》以及为追悼陶澍而作的神道碑铭中，均表述过此类主张：

末年并欲推淮北之法于淮南。虽值衰病，未暇推广，而天下皆知票盐减价敌私，为正本清源上策，刘晏旧法，果无今昔之异，不复为纲法所缚持矣。

魏源将票法称作盐政改革之典范，将票法及“减价敌私”与刘晏联系在一起，声称票法以及陶澍的改革皆是依照刘晏、顾炎武所提倡的“就场征税”。魏源的上述盐法论，对后世产生了很大影响。依其所论，票法即为改革，纲法即为旧弊，这种武断的评价体系很快在后人心中固化。无论实际采取何种措施，只要冠以“票法”之名，就会被视作改革之举。

此后，两淮一带的盐政因太平天国运动而崩溃。1860年代，曾国藩剿灭太平天国后，开始着手复兴两淮盐政。曾国藩曾在1850年代淮南刚采用票法时作出如下评价：

…从前淮北试票，所以从十引起者，以其引地甚隘，道里甚近，民贩甚小耳。淮南则纵横万里，交错七省，与淮北迥不侔矣。近闻，江广各岸，小贩充斥，规趋微利，争先跌价，大贩守候不利，则折本贱售，一辙既覆，相戒不复再举。盖大贩之受挤于小贩，亦犹官盐之受挤于私盐，似应禁革小贩，仍从百引起票，否则巨商畏缩，实于大局有妨。

曾国藩对票法持怀疑态度，其在复兴过程中事实上恢复了纲法。因其新规需广集商人，曾国藩将其命为“票法”，看似与陶澍的淮北票法类似，但其不仅规定了高额的买卖价格，还通过“循环转运”，严格限制参与流通的商人数量。因而，不少官员批判其措施与以往弊害诸多的纲法并无二致。如下列一则1880年的户部奏折所言：

至同治三年，前大学士两江督臣曾国藩，克复金陵，议复票运。维时江、淮间，户口萧条，富商绝少。曾国藩设法招徕，但有投名领票者，概准认运。…从此按年准其循环转运，更不许新商羼入。兹闻鄂湘等岸，每淮票一张，转相售卖，…迄今每票售银，至万余两。即仅租运一年，亦值租价千金。是现在淮商，始以不费一钱而得票，…且据为子孙之世业，获利奚啻倍蓰。…兹虽名为票盐，实与引商无异。一经认运，世世得擅其利。是使大利尽归于商，而司鹺政者，反不得操进退、盈缩之权，殊非榷盐正办，且与改票初章，尤觉不符。…

但由于此后两淮盐政稳定，当地官员遂驳回上诉批判。两淮的“票法”一直存续至1911年清朝灭亡，甚至在辛亥革命后仍持续产生影响。

二 清末中国的盐法论

  （一）冯桂芬与郑观应的盐法论

两淮盐政之所以取得稳定，与前述魏源对“票法”的提倡密切相关。而曾国藩幕僚之一的冯桂芬，因其与顾炎武同乡，极为尊崇“票法”，将其视为“就场征税”的替代，这使得“票法即为改革”的定式思维进一步固化。如其有言：

顾氏炎武据李雯议盐宜就场定额，一税之后，不问其所之，天下皆私盐，天下皆官盐矣。谓“其说凿凿可行”。…余少时读而善之，洎后修盐法志于扬州，又躬履盐场，始知李说书生之见也。…当下一转语，曰天下皆官盐，天下皆私盐矣。…李氏乃为此说，毋乃颠乎。票盐之始，《明史食货志》载“嘉靖中，山东、两浙，令山商每百斤纳税八分，给之票，每年收银二千余两”。…《明史》所载殊未尽。魏氏源《票盐记》仅引《明史》，则考之不审也。此近于就场定税，特不能“不问所之”，为折中之法。陶公澍行之淮北而大效，陆公建瀛于淮南踵行之，亦两纲全课悉举，为数年所未有。而訾毁蜂起，则纲领是而条目非也。今议盐法，舍是更无良策，亦于票盐中，求其尽善，斯可矣。其法有四。一、廓清窠臼也。…票法已从简易，然尚有可议者，…。一、平减赋则也。票法宗旨，在于轻本敌私。…。一、制造洋船也。…。一、广建盐仓也。…至两淮引地课额，居天下大半，两淮举而余可勿论矣。

在冯桂芬眼中，曾国藩的改革不仅采用了正当的“票法”，而且沿袭了刘晏以来盐政改革的正统。而陶澍以来采用的票法，亦于19世纪的《盐法志》等史料的叙事中被列入盐政改革的正统。

以上认识在郑观应的盐法论中亦有体现。郑观应是广东买办出身，是当时的著名思想家、实业家，因其与两淮并无利害关系，故其看法更能反映客观事实。其在《易言》中的《论盐务》里有言：

…兵燹之后，别省盐务不能尽知，即以两淮而言，前由曾爵相奏定新章，改引为票。…准其凭票完课，循环贩运，名为票盐，实与引地无异，一经认定，即同世业。现在湘楚票一张转行售出，可值万金，江西票亦值六、七千金，即租出一年，亦得千余金。…

可见，在其看来，曾国藩的改革，尤其是“循环”转运法，实则是确保商人组织世袭既得利益，与此前的纲法无异。这一论断及支撑数据，并非首次出现，在前述1880年户部申请“票本”的奏折中亦有相似表述。一般认为，郑观应的改革思想先在《易言》中提出，后在《盛世危言》中升华。那么，郑观应在《盛世危言》中的盐法论，也应与《易言》中的有所差异。相比之下，《盛世危言》中的《盐务》一文篇幅较长、体裁完整，让人有言尽其所意之感，如该文所言：

…迩来盐课日衰，耗费日巨，设官愈众，商困益深，巡缉加严，私贩益盛，良由司鹺务者不知改弦更张之法，徒多胶柱鼓瑟之才。此盐法之所以不可救药也。今天下皆官盐，而实则天下皆私盐。…天下产盐之地九，而课额以淮盐为最多，淮南岁额一百三十九万五千余引，课银五百八十余万两，几居天下大半，故必两淮举而余可勿论矣。…夫盐产于海，民食之而国收其税。谷生于地，民食之而官征其粮。其理一也。粮可就田以征，以谷之所出不外于田也。盐不能就灶而收，以濒海数千里随时随处可以为盐。故刘晏就灶榷盐之法，可暂行而不可奉为常法者也，李雯就场定额之说，势亦有所扞格。…或谓“盐课一项，自来多弊。昔陶文毅公有鉴于此，奏裁盐院，节商家之费，使利源涓滴归公。陆公建瀛亦于淮南踵行之，课额不缺，号善理财。顾至今仍未能概行禁绝，官盐因之不旺。不如悉罢诸局而听民贩卖，国家但当妥议新章，于出盐之地，每场每井，每岁酌收银若干而听其所之，自无偷漏之弊”。其法虽可行而未善也。…此数说者，或仿正赋而税盐田，或“就场定税不问所之”，或摊加地丁十之二以抵盐课，皆窒碍难行。惟冯宫允所论极当。大旨谓“盐法舍票盐，别无良策。亦惟于票盐中，推求尽善，斯可矣”。所议四法，皆平实易行。一、廓清窠臼也。…票法已从简易。然尚有可议者。…。一、平减赋则也。票法宗旨。在于轻本敌私。…。一、制造洋船也。…。一、广建盐仓也。…。四法之中，减赋一条，尤关切要。…吾知将来当轴者，必有采宫允之说而见诸实事者，是亦筹款之一助，而裨益于盐务，岂浅鲜哉。

不难看出，其主旨与《易言》完全相反，反而全面支持冯桂芬的观点。笔者划线部分，以及省略的“四法”部分，与冯桂芬采用几乎相同的语句，郑观应对曾国藩“票法”的态度在这篇文章里出现了彻底的转变。可见，即便是杰出的改革思想家、实业家郑观应，也未必对盐法有深入了解。从笔者引用的两篇文章来看，其内容基本仿照户部奏折与冯桂芬之文，仅是一味称赞先人论述，并未结合自身的经验提出独特见解。总之，盐法似乎并非郑观应所了解的领域。既然当时首屈一指的思想家、知识分子尚且如此，恐怕一般的士人和官僚就更不能把握盐法之要了。由此看来，郑观应的观点不仅反映了同时代的普遍看法，也表明曾国藩的“票法”推行稳定。

（二）《印度盐法考》与“就场征税”

20世纪初，庚子赔款使得清朝的财政危机空前加剧。清朝不得不与列强就如何交付巨额赔款展开交涉。而盐政改革，自然被视作解决财政问题的手段之一。在交涉中，盛宣怀致刘坤一的一封信值得注意，这封信甚至与郑观应的盐法论相关，具体内容如下：

昨奉电询印度盐法，敝处只有前任英领事哲美生面呈节略，译呈钧览。引地征课，本属最不便民之政，如能援印度就产盐处重征，不论运至何处，不再重收，便民莫大于此，一切中饱尽除。虽加重而计口授食，暗藏人丁捐之法，究比按丁抽银，实有凭藉。倘如所言，得收税银三十八兆，是抵还此次洋债之外，往日课厘之数，尚不致无着。…如仍守引票旧法，悉抵赔款，尚不敷足，其向来开支，又不知如何抵拨。

盛宣怀认为引文中所言“就产盐处重征，不论运至何处，不再重收”的“印度盐法”的特征是“就场征课”，并在电报中对此评价：“亦不易办。”收到上述意见的两江总督刘坤一，对此做法也态度消极。由此，清朝决策层决定暂不采用“印度盐法”“就场征课”。

盛宣怀书信对于“英领事哲美生”的“节略”只记录大概。恐怕其完整内容与哲美森（George Jamieson）本人所著，由林乐知（Young John Allen）翻译的《中国度支考》中收录的《印度盐法考》一文相似，其内容如下：

印度盐法有三。一曰曝晒海水为盐。二曰凿掘盐井，或取盐泥煎晒。三曰进口洋盐。曩时印度盐课章程，与今日中国盐政，大致相同。盐成在场地，先行呈缴课银，嗣后运往他境，再纳厘金。厘金之轻重，以所运之路远近为差。惟各省章程不一，私运偷税者，日益盛行，…昔者，征收盐课，分责各省官员。今则统归政府自行管理。所有分省征收之法，已久废而不用。应完税项，一经缴清，即可随意转运他境，售价高低，亦听商家之便，惟盐课即在场地呈缴。如民人有拟制盐者，应向盐务专官，领取准单，并呈明设灶何地。其领单制盐之人，既无定额，所设盐灶之地，亦无限制，祇盐地不得过于宽阔，恐致散漫无章，不便稽查，转滋流弊。私盐则应严行禁止。至领单制盐，采用何法，听商家自便。惟成盐应存官栈，或储于盐垣之内。应完之税未清，概不准运出。一经缴清，则全国可以转运，永无再完他税之虞。…缅甸盐法不一，…其所定锅税，约与进口盐税同。…中国人民之贫富，核诸印度，不甚悬殊。中国盐价，果与印度一例，…按中国每年销盐数目，曾经中西官逐细核算，据云“约有二十兆担左右”，若使税无漏卮，则中国岁收税银三十八兆两，诚为中事也。

但是，相关人士似乎在这篇文章于1903年正式刊行前，早已将其广泛传阅。笔者推测是盛宣怀及周边人士将其传播，其传播契机则不得而知。能作为其传播证据的，恰恰是郑观应的《盛世危言》。前文引用的《盛世危言》是1895年刊行的14卷本，在5年后出现了标有“光绪二十六年”的8卷本新版本。而郑观应在这一版本中对于《盐务》一文，除在标题处补注“甲午后记”后，还对正文内容进行了大量修改。为便于理解，以下引用文将标出两版本的出入之处：

迩来盐课日衰，耗费日巨，设官愈众，商困益深，巡缉加严，私贩益盛，良由司鹺务者不知改弦更张之法，徒多胶柱鼓瑟之才。此盐法之所以不可救药也。今天下皆官盐，而实则天下皆私盐。…天下产盐之地九，而课额以淮盐为最多，淮南岁额一百三十九万五千余引，课银五百八十余万两，几居天下大半，故必两淮举而余可勿论矣。…夫盐产于海，民食之而国收其税。谷生于地，民食之而官征其粮。其理一也。粮可就田以征，以谷之所出不外于田也。盐不能就灶而收，以濒海数千里随时随处可以为盐。故刘晏就灶榷盐之法，可暂行而不可奉为常法者也，李雯就场定额之说，势亦有所扞格。…或谓“盐课一项，自来多弊。昔陶文毅公有鉴于此，奏裁盐院，节商家之费，使利源涓滴归公。陆公建瀛亦于淮南踵行之，课额不缺，号善理财。顾至今仍未能概行禁绝，官盐因之不旺。不如悉罢诸局而听民贩卖，国家但当妥议新章，于出盐之地，每场每井，每岁酌收银若干而听其所之，自无偷漏之弊”。其法虽可行而未善也。…此数说者，或仿正赋而税盐田，或就场定税不问所之，或摊加地丁十之二以抵盐课，皆窒碍难行。惟冯宫允所论极当。大旨谓“盐法舍票盐，别无良策。亦惟于票盐中，推求尽善，斯可矣”。所议四法，皆平实易行。一，廓清窠臼也。…一，平减赋则也。票法宗旨。在于轻本敌私。…一，制造洋船也。…一，广建盐仓也。…四法之中，减赋一条，尤关切要。…吾知将来当轴者，必有采宫允之说而见诸实事者，是亦筹款之一助，而裨益于盐务，岂浅鲜哉。（笔者注：加粗部分为新版本所删除部分）【较为平允。查，印度就场征课之法，已著成效。考其盐法源流有三。一曰曝晒海水为盐。二曰凿掘盐井，或取盐泥煎晒。三曰进口洋盐。曩时印度盐课章程，与今日中国盐政，大致相同。盐成在场地，先行呈缴课银，嗣后运往他境，再纳厘金。厘金之轻重，以所运之路远近为差。惟各省章程不一，私运偷税者，日益盛行，…昔者，征收盐课，分责各省官员。今则统归政府自行管理。所有分省征收之法，已久废而不用。应完税项，一经缴清，即可随意转运他境，售价高低，亦听商家之便，惟盐课即在场地呈缴。如民人有拟制盐者，应向盐务专官，领取准单，并呈明设灶何地。其领单制盐之人，既无定额，所设盐灶之地，亦无限制，只盐地不得过于宽阔，恐致散漫无章，不便稽查，转滋流弊。私盐则应严行禁止。至领单制盐，采用何法，听商家自便。惟成盐应存官栈，或储于盐垣之内。应完之税未清，概不准运出。一经缴清，则全国可以转运，永无再完他税之虞。…缅甸盐法不一，…其所定锅税，约与进口盐税同。我中国能借证印度之成效，辟陶文毅之前议，而复中国就场征课之旧法，使宿弊廓清利源益广，何虑课日衰费日巨，官商交困乎】。（笔者注：【】内部分为新版本所添加部分）

新版本对于开头引用部分，以及引用冯桂芬文章的语句未做修改。介绍陶澍、陆建瀛等人改革的部分同样相同。然而在后半部分，却将“此数说者，或仿正赋而税盐田，或就场定税不问所之”后的一节完全删除，连其中涉及引用冯桂芬文章的语句也被删去，可见此时郑观应已经不再支持冯桂芬的观点。而新版本所添加的部分，虽然郑观应没有注释其出处，但不难看出，引文中斜体字的内容与前文提及的《印度盐法考》极为雷同。目前虽然无法考证郑观应是如何接触到《印度盐法考》的，但可以解读出其引用此文的目的。如前所述，郑观应对于盐法领域并不熟悉。在其数量众多的论著中，提到盐法的，也只有《易言》36卷本和《盛世危言》14卷本、8卷本三种。而且，无论是《易言》所引用的1880年户部奏折，还是《盛世危言》中提及的冯桂芬、《印度盐法考》等内容，与其说是郑观应自己的观点，倒不如说是对其所支持的他人观点进行介绍。郑观应能在短时间内注意到他人的优秀观点，并将其用于自身著作中，这一点可以称得上独具慧眼。

但是，当时的官绅对于盐法并不关心，也不了解实务，与郑观应类似，他们的观点只能算作时下流行观点的反映。郑观应一度批判票法，随后又转向支持冯桂芬，最终又选择支持印度盐法。似乎其观点存在两极变化的趋向，那么，对于这一点该如何理解呢？值得注意的是，虽然郑观应在《盛世危言》8卷本的《盐务》里删去了后半部分对冯桂芬观点的引用，但在文章前半部分却将其保留。因此，应当结合其在后文添加的内容，综合推测郑观应的观点。前文“今天下皆官盐，而实则天下皆私盐”一句出自冯桂芬的文章，源自顾炎武。而“几居天下大半，故必两淮举而余可勿论矣”一句则出自魏源的文章。魏源的文章主张将陶澍的票法推广至淮南。因此，可推测郑观应虽然高度评价陶澍、陆建瀛的票法，但依然认为其存在不足，只能采用冯桂芬的“票法”，在此基础上进行改革。换言之，在14卷本版本中郑观应认为顾炎武的方案难以落实，只能退其次采用票法，并改革其不足，这与冯桂芬的观点也是相同的。根据这一逻辑，冯桂芬、陶澍、顾炎武等人虽然采取的手段不同，但是追求的理念却是一致的，只是实施难度不同而已。而8卷本的逻辑在于，如果能实现顾炎武原有的方案，便只需保留陶澍、冯桂芬等人的观点，不必赘述其详细做法，这一点在最后一句“我中国能借证印度之成效，辟陶文毅之前议，而复中国就场征课之旧法”亦可印证。

综上所述，唐人刘晏被视为历代盐政之祖，在盐政因纲法而复杂化后，明末顾炎武通过援引李雯所论，赞扬刘晏的“就场征税”，使得这一用语成为典故。在此后的盐政改革中，改革者必然提出此用语以正当化自身方案，而当地政府则以无法实施为由反复驳回。陶澍的改革，亦属此例。随着陶澍采取的票法取得成果，魏源又将票法称作盐政改革典范，声称票法与刘晏、顾炎武的理念一致。这一观点经过冯桂芬的论述而进一步固化。不仅将曾国藩的改革视作“票法”，更将其视为刘晏以来盐政改革的正统。通过郑观应的著作可知，这种将陶澍以来的“票法”视为正统的观点，一直流行到19世纪末。

可是，在20世纪初，因财政危机与“印度盐法”传入中国，盐政改革再次成为时人讨论的热点。而印度曾采用过“就场征税”的“事实”，让清末的盐政实践与思想产生了潜移默化的变化，清朝决策层虽不采用“印度盐法”，但官绅舆论却支持“就场征税”，比如张謇、岑春煊等人也曾提出仿效“印度盐法”推行改革，甚至影响到了民国时期的盐政改革，下文将对此进行论述。

三 印度盐法与中国盐政

（一）丁恩与民国初年盐政改革

虽然清末时人将“印度盐法”等同于“就场征税”，并主张仿照其模式进行盐政改革，但却未立即实施。直到民国初年，北京政府面临善后大借款这一外债难题时，才开始聘请外国顾问，改革盐政制度机构，引入印度盐法。1913年，北京政府聘请曾负责管理北印度地区盐税的前印度殖民地官员丁恩，推进中国盐政改革。其改革措施显著增加了北京政府税收，收获好评。民国初年北京政府引入“印度盐法”的改革过程大致如下。

丁恩本是英属印度殖民地官僚，目前尚不清楚其为何在1909年退休后来到中国。但从其推荐人是中华民国驻英公使刘玉麟这一点来看，选用此人的原因应该与当时中国境内对印度盐法知识的需求有所关联。北京政府引入印度盐法，主要目的是为充实中央财政，还付庚子赔款等外债。当时外方对丁恩的措施评价很高，亦可见一端。但对于首次来到中国这片新天地的丁恩而言，引入印度盐法似乎尚有其他目的。

1913年5月21日，北京政府刚设立盐务稽核所不久，丁恩便出任“洋会办”一职，依照善后大借款契约，实施盐政改革，包揽盐务稽核所一切实务。善后大借款契约规定“纳税后即从仓库发放盐（Release of salt against payment of dues）”，相当于汉语的“就场征税”，并明确要求稽核所负责“监督”，丁恩的任务便是负责落实此事。一个月后，丁恩撰写了一份关于盐政的报告，鲜明地反映出其盐政改革的大致思想，以下是其汉译版本：

印度盐税制度之重要政策，系在产盐地方，管理场产，或在沿海口岸管理入口之盐斤，对于本地所产之盐，于其未有场，或由政府指定各坨起运以前，直接收税一次，对于入口之盐，于其未由船或由海关所属盐栈起运以前，直接收税一次，于征税后，政府即不再加干涉。盖以竞争愈烈，盐价愈低为宗旨，甚属确当也。

盐政欲增加收入，罗致巨款，政府不必独揽制造，亦不必直购于民，发商转卖。……

查，印度之盐，自滩地而运销各地，全国概归商办理。中国人于贸易事业，最称敏捷。若照此办理，必无困难之处。缘各地所产各色之盐，出售于市，每有竞争，不惟不宜限制，且宜鼓励。须知各地产盐之销场，恒关于政府及人民之权利，若限制之，必有损害也。且盐之制运销之项，价值愈廉，销场愈畅，民愿既偿，政府亦从而获利焉。

毫无疑问，这份报告的主旨在于说明并提倡引入印度盐法（the Indian system），反映了丁恩在印度任职时的经验，并符合北京政府的需求。翌年1月1日，北京政府依照其报告推行了新的“盐税条例”。其要点在于“自由竞争（free competition）”，即“自由贸易”原则。在历代的盐政改革讨论中，士人们往往假托唐代刘晏，以清代顾炎武为依据，将“就场征税”与“任其所之”结合在一起。清末时期，又有士人将这种传统的盐政改革思想与西方的“自由贸易”理念结合在一起。但是，丁恩显然不满足于善后大借款契约中规定的“就场征税”“先课后盐”，其真实目的在于推行西方的“自由贸易”。

（二）长芦行盐地改革及其失败

1913年6月24日，提交完报告的丁恩决定先前往中国各处引地进行实地调查。包括北京在内的长芦引地成为其首个考察对象。随后，丁恩前往各地，并针对其考察的每一处印地提出了改革方案。其完成日期分别为：长芦，1913年8月24日；东三省，1913年10月15日；山东，1913年11月10日；两淮，1914年3月11日；四川，1915年9月17日。其中，因其在长芦的改革方案中提倡以下“自由贸易”方案，引发了时人激烈讨论。

以二者证长芦，盐政无足可言。国家收入之款既微，出售零盐之价复巨。若思整顿，急宜废引法。于销购芦盐之地域，设法大加推广，使归商专卖者，不得为所欲为，庶几长芦盐价可减，其于民生裨益，岂浅鲜哉。…

所谓“引地制度（Yindi system）”，是指严格规定允许从事长芦产盐买卖的人数与流通范围，而所谓“既得权益（vested rights）”便是指商人的专卖现象，即“垄断（monopoly）”。丁恩希望废除上述做法，推行自由贸易。这一改革方案对当时的中国业界造成很大冲击，众人对此方案褒贬不一。但是，丁恩不顾业界反对，反声称：长芦作为产地地理优异，运输便利，便于管理，然而“国家收入之款既微，出售零盐之价复巨。…现在盐商为国家盐税之阻力，且国人食贵价之盐”。这对于其而言是极不合理的，因此必须坚决推行自由贸易改革，与旧制度切割。1913年12月11日，丁恩再次提交报告书表示：“此时极宜将直、豫两属之引法革除，任商人自由买卖。”希望于1914年1月1日施行改革。

丁恩的上级，盐务署长、稽核所总办张弧对推行“自由贸易”表示赞成，但希望将改革推迟至7月1日，以先观察商人、民间对此的反应。最终决定7月1日起，分区域阶段性开放印地的“自由贸易”，并同时发行特许券。此举意味着向“盐商之子孙、伙计”发放可优先参与盐业买卖的证明，以“赔偿其损害”。这种特许券很快成为奇货，甚至出现了希望一举垄断盐业贸易的“包办”组织，如“长利公司”“长利号”等。事业契约规定，长利号保管各商人拥有的“特许券”，经营各商人所分配的盐业贸易额，每年向其支付由此获得的利益分红。这与以前的盐引“独占”并无不同。丁恩对此评价称：“自由贸易就是一场闹剧。”在丁恩的抗议下，长利公司很快被关停，但很快又出现了类似组织，以及负责包办的特定商人，使得关于盐业的争论在1914年持续不断。

1915年，龚心湛代替张弧出任总办，但局面却不见好转。经过与龚心湛的协商，丁恩最后不得不答应在原来特许商人的交易区引入规则，禁止新商人运输的盐流入。最终，丁恩决定放弃引入自由贸易，并表示改革已经成为“泡影（illusory）”。

四 丁恩盐政改革的启示

（一）盐政改革的“泡影”与现实

如上所述，丁恩尝试在长芦引入印度盐法，改革中国以往的盐政。从其经历中，可以发现中国盐政的内在制度原理与西方近代国家原理间的隔阂。

丁恩以“就场征税”为名，希望废除特定商人的盐引，开放盐业贸易，其最终目的在于废除印地制度，并特意将其改革称作“自由贸易”“自由竞争”，而对于与其相对的原有垄断制度，则特意保留汉语原发音，称为“‘Yin’ rights（引权）”与“Yindi[Yinti] system（引地制度）”并加以抨击。其改革方案包括完善生产、运输设施，完善称量、税额、货币规则，公布稳妥的手续和处罚规则，并在实施前设置了宽限期和例外规定。然而，即便其改革方案看似无懈可击，丁恩还是遭到了失败，不仅商人、业界对此反对，其上级及北京政府也不支持。中国虽然在列强借款的压力下推行了“就场征税”与“自由贸易”，但在实际落实中却出现种种问题。所谓特许券与公司的导入，也未必是丁恩个人的意愿。以上矛盾不仅反映了丁恩个人认知的局限，也反映了中国征税机构、经济秩序的本质。丁恩对此曾有以下评价：

须知各地产盐之销场，恒关于政府及人民之权利，若限制之，必有损害也。且盐之制、运、销之项，价值愈廉，销场愈畅，民愿既偿，政府亦从而获利焉。

丁恩认为，在中国的“政府与消费者”之间存在着“特权商人”，形成“引地制度”。但是，如果事实当真与其认知相符，丁恩的改革本不应失败。因此，与其说化为“泡影”的是丁恩的“改革”，倒不如说是其构建出的“中国盐政”与“自由贸易”的虚假形象。

如果按照西方近代的法治观点，只有政府认可的贸易才属于合法范畴，除此之外皆属于非法走私。但是，当时中国的实情并非如此，倒不如说，私盐贸易反而是主流。根据史料记载分析，官盐的“供给量”虽然占全体的五、六成，但在实际的流通、消费中，史料记载的上述数值远超出实际。事实上，自清朝以来，中国的盐政就分为官盐和私盐双重贸易体系，允许私人贸易与秘密走私的存在。只要能保持税收和治安问题，政府通常不会禁绝私盐贸易，只有税收不足时，私盐贸易才会成为问题。19世纪前半，当两淮盐政出现混乱时，政府通过多次改革，改盐政为纲法与票法双重体系，对应官私贸易。道光年间，淮北政府推行票法，在当地允许私盐贸易，以补充财政，同时并未放弃纲法。等到形势稳定，又恢复原有的双重体系。因此，中国士人所提倡的“就场征税”等盐政改革论，若不动摇原有的双重体系，只改革征税制度，则仍不过是脱离现实的理想空谈。

把握了以上史实，便不难理解为何丁恩推行的改革会遭遇失败了。丁恩所推行的“印度盐法”自由贸易改革，实际上相当于把发端自刘晏、顾炎武的“就场征税”理想应用于现实，自然无法逃脱中国盐政史中历代改革者的命运。几年以前，清度支部官员范绍森到印度实地考察盐法后，复命说：印度“受治欧人，法令所施，风行草偃。张弛之际、难易之间所由，殆与中国情形异矣”，可见其早已认为中国难以采用“印度盐法”。

（二）盐政改革中的东西文明交流与摩擦

丁恩的一言一行，可谓忠实依照西方世界的常识。在改革时，丁恩基于自身的常识，将政府、商人与消费者视作不同主体以区分，从今人的立场来看，这种做法、思考方式也无可厚非。这种思考方式与中国盐政制度间的矛盾，恰恰反映出中国盐政，乃至中国社会的独特本质。丁恩对自身的改革曾作出如下评价：

芦场整顿后，国家入款，可以大增。惜盐斤出数，受盐引之限制耳。

凡善办盐务者，于政府及人民两方面，皆同一注重。因如果盐斤运售愈多，则其价愈贱，则销数愈增，而政府收入，亦必愈巨。… 惟中国之所行专商制度，与此种要义，完全相反。凡专商若筑运少数盐斤而按高价出售者，则其所获之利，较诸筑运多数盐斤而按廉价出售者为丰。因筑运之数少，则所需收盐、运盐之资本，自可较省，而完纳官税，亦不必多。此理虽甚明显，惟中国之士大夫，皆未尝知之也。

不难看出，这种认识实际上是一种立足于西方近代国民国家原理上的“西方中心论”。译者将丁恩所称“a properly organised Salt Administration”译为“善办盐务”，将“the interests of the Government and of the people are identical”译为“于政府及人民两方面，皆同一注重”。这种译法虽不能称为误译，但仍然无法传达英文原意。而译者无法找到对应词语翻译“proper system”；“properly organised”，这一事实同样反映出西方与中国思想间的鸿沟。

所谓“自由贸易体制（a proper system of administration）”，在中国“皆未尝知之”，而丁恩的改革亦化为“泡影”。在实践中，丁恩实际上是用西方概念中与“自由”相对的“垄断（monopoly）”来理解、翻译汉语概念中的“引”，甚至将其翻译为“引制（the Yin system）”。这一译词的含义除包括“引”的原意“特许证”外，还包括中国盐业中的各种制度及贸易实态。因此汉语译者将其译为“专商制度”。但是，无论是丁恩、近代的西方人还是当代人，无疑都会把中国的这种盐业制度等同于“垄断”，而不顾这种定性判断背后是否存在着误解与偏见。那么，真正导致改革失败的，难道不正是这种对中国的错误观察以及“西方中心论”所带来的误解吗？

丁恩认为，“凡专商若筑运少数盐斤而按高价出售者”，获利较多，因其“所需收盐、运盐之资本，自可较省”。而笔者认为，这一判断是错误的，事实是，正因为“资本较少”，专商才不得不“筑运少数盐斤而按高价出售”，为了便于对这些专商进行征税，政府才不得不限制专商数量规模，设立“垄断”制度，但这一做法却被当时的西方人视为“垄断”。商人并无资本来“筑运多数盐斤而按廉价出售”，这一事实在改革中早已得到证明。政府不可能控制所有商人，要实现征税，只能将从事合法交易的商人限制在一定数量之内。由此可见，政府和专商在立场和利益关系上并不存在冲突。

当然，无论中国政府如何通过“专商制度”限制合法参与贸易和纳税的商人数量，现实中国社会中的贸易活动也不会局限于此。为了满足社会供求，在限定的专商合法贸易之外，还存在着大量的非法走私贸易，这正是中国形成官盐和私盐双重体系的原因。从政府的立场来看，只要合法贸易产生的税收足以满足其需求，同时非法贸易不滋生反体制活动，便无需禁绝后者，事实上也无能力禁绝。应当说，中国历代的盐政制度，乃至一切政治制度的运行原理，就在于维系合法与非法的并存与平衡。然而，这一理念与西方近代国民国家的法律观念与经济秩序是完全相反的。在西方世界，“合法”方为正当，“非法”应当排斥，“垄断”是落后的恶，而“自由”才是近代的善。正是二者间的矛盾，造成了丁恩盐政改革的失败。

从历史学的角度看，如果用“垄断”或“自由”这样西方式的概念来解释中国的经济秩序，就会像丁恩一样落入西方中心论、近代化史观的陷阱。因此，作为研究中国历史的学者，应当有意识地回避上述陷阱，并尝试从结构层面解析中国的制度原理。否则，便无法从史实中解读出各种制度对于中国自身历史发展的客观意义。